บทที่๒.๑ บทคัดย่อคำพิพากษา

บทที่๒.๑
บทคัดย่อคำพิพากษา

ในบทคัดย่อคำพิพากษานี้ผู้วิจัยได้หยิบยกประเด็นอันเป็นเหตุอันควร เกี่ยวกับกรณีการอนุรักษ์ซากฟอสซิลหอยขม อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ยกเลิกประทานบัตร ที่ ๆ เกิดข้อพิพากอยู่ ซึ่งในคำพิพากษาฉบับสมบูรณ์ท่านสามารถค้นได้จากภาคผนวก ซึ่งผู้วิจัยได้ทำการจัดเตรียมเป็นรูปเล่มไว้แล้ว

คำพิพากษา คดีหมายเลขดำที่ ๔๕๙/๒๕๔๘
คดีหมายเลขแดงที่ ๑๒๐๓/๒๕๕๐
ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์
ศาลปกครองกลาง
วันที่ ๒๖ กรกฏาคม พ.ศ.๒๕๕๐
ผู้ฟ้องคดี นาย เฉลียว ธิสาระ และพวก รวม ๑๘ คน
ผู้ถูกฟ้องคดี คณะรัฐมนตรี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓
การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔
เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครอง โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฎิบัติ

กรณีมูลเหตุพิพาทนี้เกิดจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นผู้ได้รับอนุญาตให้ดำเนินโครงการเหมืองลิกไนต์แม่เมาะบริเวณตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ตามคำขอประทานบัตรเลขที่ ๓-๖/๒๕๓๐ และ ๓๐/๒๕๓๕ และได้รับประทานบัตรเลขที่ ๒๔๓๔/๑๕๓๔๑ จำนวนเนื้อที่ ๒๙๖ ไร่ ๒ งาน ๓๓ ตารางวา มี
กำหนดระยะเวลา ๒๕ ปีนับตั่งแต่ ๑๖ พฤษภาคม ๒๕๔๓ ถึงวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๖๘ ต่อมาเมื่อเดือน มิถุนายน ๒๕๔๖ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ดำเนินการเปิดหน้าดินบริเวณที่ทำเหมืองและได้พบซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์บนประทานบัตรดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้แจ้งเรื่องกรณีดังกล่าวต่อเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่จังหวัดลำปาง
สรุปได้ว่า ชั้นซากหอยขมมีลักษณะเป็น รูปเลนส์แทรกอยู่ระหว่างชั้นหิน K๔ ซึ่งอยู่ด้านล่าง และ ชั้น K๓ ปิดทับอยู่ชั้นบน ครอบคลุมพื้นที่เป็นจำนวนบริเวณ ๔๓ ไร่ และเป็นชั้นฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ที่มีความหนาประมาณ ๑๒ เมตร นับได้ว่าเป็นชั้นซากฟอสซิลหอยที่มีความหนาที่สุดในโลก
และมีมติให้รองนายกรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องเป็นผู้กำกับดูแล จากนั้นกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้มีหนังสือถึงกระทรวงอุตสาหกรรมเพื่อให้พิจรณาดำเนินการกันพื้นที่ที่พบซากฟอสซิลหอยขม ๑๓ ล้านปีเนื้อที่ ๔๓ ไร่ ออกจากเขตประทานบัตรเลขที่ ๒๔๓๔๙/๑๕๓๔๑ ตามมาตรา ๙ ตรีแห่งพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ เพื่อให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจะได้ประกาศเป็นพื้นที่สำรวจ ทดลอง ศึกษา วิจัย ตามมาตรา ๖ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ และจะได้ดำเนินการร่วมกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ พัฒนาเป็นแหล่งศึกษาของนักเรียน นักศึกษา และเป็นแหล่งท่องเที่ยวของประเทศต่อไป ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีมติในที่ประชุมเมื่อวันที่ ๑๗กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๗ โดยสรุปสาระสำคัญดังนี้ (๑) ให้กระทรวงอุตสาหกรรม ดำเนินการกันพื้นที่แหล่งพบซากหอยดึกดำบรรพ์จำนวน ๔๓ ไร่ออกจากประทานบัตร ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ (๒) ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ประกาศพื้นที่แหล่งพบซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ที่กันออกตามข้อ ๑ เป็นพื้นที่สำรวจ ทดลอง ศึกษาวิจัย ตามมาตรา ๖ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติแร่ ปี ๒๕๑๐ (๓) ให้กระทรวงธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมประกาศพื้นที่ตามข้อ ๑ เป็นเขตอนุรักษ์ซากหอยขมดึกดำบรรพ์ เพื่อพัฒนาเป็นแหล่งมรดกโลกทางธรณีวิทยา หรืออุทยานธรณีวิทยา ตามหลักเกณฑ์ของยูเนโก
จากนั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ทำหนังสือถึงกระทรวงพลังงาน ตามหนังสือลงวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๔๗ เรื่องขอทบทวนมติคณะรัฐมนตรี ในการอนุรักษ์ซากฟอสซิลที่เหมืองแม่เมาะ โดยขอลดพื้นที่ จาก ๔๓ ไร่ เป็น ๑๘ ไร่ และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ทำหนังสือถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีความว่า “เห็นชอบกับผลการศึกษาและตรวจสอบในรายละเอียดร่วมกันระหว่าง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ในการคัดเลือกพื้นที่ใหม่ ในแปลงประทานบัตรเลขที่ ๒๔๓๔๙/๑๕๓๔๑ รวมเนื้อที่ประมาณ ๕๒ ไร่ ซึ่งรวมพื้นที่ที่ตั้งซากฟอสซิลจำนวน ๑๘ ไร่
ในที่ประชุมเมื่อวันที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ การกันเขตที่ครอบคลุมซากฟอสซิลหอยขมคึกดำบรรพ์เต็มพื้นที่แร่ในขณะนั้นมีการกันพื้นที่ ๕๒ ไร่ คิดเป็นพื้นที่ที่ครอบคลุมซากฟอสซิลเพียง ๑๘ ไร่ และอีก ๓๔ ไร่ เป็น พื้นที่ที่ถูกใช้สำหรับการก่อสร้างพิพิธภัณฑ์กลางแจ้งและอาคารถาวร และทางออกสู่ทางสาธาณะ ซึ่งแต่เดิมกรมทรัพยากรธรณีดังกล่าวเห็นว่าพื้นที่อนุรักษ์ซากฟอสซิลหอยขมควรมีพื้นที่รวม ๔๓ ไร่ มิใช้ ๑๘ ไร่
ต่อมาเมื่อราวเดือนมีนาคม ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยบริษัท อิตาเลียนไทย ดิเวลอปเมนท์จำกัด (มหาชน)ได้เข้าไถทำลายซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ที่อยู่นอกเขตพื้นที่อนุรักษ์ ๑๘ ไร่ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๗ เสียหายไปแล้วบางส่วน โดยอ้างว่ามีมติประชุมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้อำนาจไว้ ทำให้ประชาชน ชุมชน องค์การบริหารส่วนจังหวัดลำปาง และองค์กรบริหารส่วนตำบลแม่เมาะ ภาคธุรกิจเอกชนในจังหวัดลำปาง ต้องรวมตัวกันออกมาเพื่อคัดค้านการทำลายซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์สมบัติโบราณคดีที่สำคัญ
นอกจากนี้ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญได้ลงพื้นที่ตรวจสอบสภาพพื้นที่ที่ค้นพบซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์เมื่อวันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๔๘ มีความเป็นว่า การค้นพบซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ดังกล่าว เป็นข้อเท็จจริงใหม่ที่เป็นสาระสำคัญต่อการดำเนินการ ควรดำเนินการศึกษาและจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพิ่มเติมก่อนที่จะมีการประกอบกิจการการทำเหมืองแร่ในบริเวณดังกล่าว และจากนั้น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนได้ทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี เพื่อเสนอข้อเสนอแนะนโยบายกรณีซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ในบริเวณโครงการการทำเหมืองแร่ลิกไนต์แม่เมาะ เมื่อวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๔๘ และแม้จะมีการคัดค้านการไถทำลายซากหอยขมฟอสซิลดึกดำบรรพ์ แต่ยังปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ยืนยันถึงความจำเป็นที่จะต้องทำเหมืองแร่ในบริเวณดังกล่าว
ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบแปดเห็นว่า ซากฟอสซิลเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากซากสัตว์หรือร่องรอยของสิ่งมีชีวิต ดังนั้นจึงเป็นหลักฐานทางวิทยาศาสตร์และประวัติชีวิตในอดีตที่บ่งบอกถึงเหตุการณ์ที่ผิดบกติที่เกิดขึ้นในโลก เป็นหลักฐานสำคัญที่สามารถนำมาย้อนเวลากลับไปสู่โลกในยุคต่าง ๆ เพื่อนำมาเป็นกรณีศึกษาของคนรุ่นหลัง ในการดำเนินชีวิตต่อไป ประเทศต่าง ๆ ในโลกได้เล็งเห็นถึงคุณค่าของซากพืชซากสัตว์ หรือฟอสซิลดึกดำบรรพ์เป็นอย่างมากถึงกับมีการให้มีการขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลก
อีกประการหนึ่ง ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบแปดเห็นว่าซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ที่ค้นพบมีสถานะเป็นโบราณวัตถุ ตามนัยมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติโบราณสาน โบราณวัตถุศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑ์สถานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๕ ซึ่งจะต้องได้รับการคุ้มครองภายใต้พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว และให้คณะกรรมการกฤษฏีกาตีความ ถึงซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์แม่เมาะ เป็น “โบราณวัตถุ” ซึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะที่ 8 เห็นว่าซากฟอสซิลไม่มีประโยชน์ในทางศิลปแต่อย่างใด และไม่เป็นประโยชน์แก่การศึกษาทางโบราณคดี เพราะไม่มีความเชื่อมโยงเกี่ยวข้องกับเรื่องราวของมนุษย์แต่อย่างใด เว้นแต่ซากฟอสซิลนั้นมีความเชื่อมโยงกับมนุษยชาติ เช่น เป็นซากฟอสซิลของเอพ(ape) ที่มีเค้าโครงว่าเป็นบรรพบุรุษของมนุษย์
ส่วนด้านประวัติศาสตร์นั้น เห็นว่าวิชาประวัติศาสตร์เป็นศาสตร์ที่ศึกษาครอบคลุมเรื่องราวในอดีต ไม่ได้จำกัดแต่เพียงเรื่องราวของมนุษยชาติเท่านั้น หากแต่รวมถึงประวัติศาสตร์ธรรมชาติ หรือประวัติศาสตร์โลกด้วย เมื่อซากฟอสซิลเป็นประโยชน์ในการศึกษาถึงความเป็นมาของสิ่งแวดล้อมและดินแดนที่เกี่ยวข้อง ซากฟอสซิลจึงเป็นประโยชน์ในการศึกษาประวัติศาสตร์ธรรมชาติและประวัติศาสตร์โลกโดยตรง เมื่อพิจารณาความเห็นทางวิชาการโดยสรุปแล้ว จึงเห็นได้ว่าซากฟอสซิลเป็น "โบราณวัตถุ" ตามความหมายที่กำหนดไว้ในบทนิยามของ พ.ร.บ.โบราณสถาน โบราณวัตถุฯ
คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะที่ 8 ยังมีความเห็นเพิ่มเติมว่า แม้กฎหมายจะหมายความรวมถึงซากฟอสซิล หากจะได้มีการปรับปรุงบทนิยามคำว่า "โบราณวัตถุ" เสียใหม่ให้ชัดเจน หรือมีกฎหมายคุ้มครองซากฟอสซิลขึ้นเป็นการเฉพาะ ก็น่าจะเป็นประโยชน์แก่การคุ้มครองและสงวนรักษาสิ่งที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์และโบราณคดีของชาติให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
โดยพฤติการณ์ซึ่งไม่มีผู้ไดสามารถอ้างว่าเป็นเจ้าของได้ไม่ว่าที่ที่ซ่อนหรือฝังหรือทอดทิ้งจะอยู่ในกรรมสิทธิ์หรือความครอบครอง ของบุคคลใดหรือไม่ ให้ตกเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้งสิบแปดเห็นว่าข้อเท็จจริงดังกล่าวไว้ข้างต้นทั้งหมดเห็นได้ว่าซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ที่ถูกค้นพบบริเวณเหมืองแม่เมาะ มีสถานะเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑ์สถานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ทำการดำเนินการไถทำลายซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ดังกล่าวเสียหายไปถึง ๑๒ ไร่ โดยมิได้ดำเนินการตามขั้นตอนที่กฏหมายเกี่ยวข้องกำหนดแต่อย่างใดนอกจากนี้ เนื่องจากรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม ที่ผ่านมาเห็นชอบคณะกรรมการผู้ชำนาญมิได้มีการศึกษาเสนอมาตรการในการป้องกันและแก้ไขผลกระทบจากการทำเหมืองแร่ถ่านหินที่อาจเกิดในบริเวณที่ค้นพบซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ไว้
สำหรับการไถทำลายซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ดังกล่าว ในช่วงปลายเดือน กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ และต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ดำเนินการมิชอบด้วยกฎหมายหลายประการโดยเป็นผลสืบเนื่องมาจากการออกคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมายของผู้ถูกฟ้องร้องคดีที่๑ ในการละเว้นไม่ปฏิบัติหรือ ฝ่าฝืนกฎหมายของผู้ถูกฟ้องร้องคดีที่ ๒ ถึง ผู้ถูกฟ้องร้องคดีที่ ๔
ดังนั้นเพื่อไม่ให้แหล่งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์แม่เมาะถูกไถทำลายได้รับความเสียหายอย่างร้ายแรงเพิ่มขึ้นโดยไม่อาจเยี่ยวยาแก้ใขได้ภายหลัง ผู้ฟ้องร้องคดีทั้งสิบแปดจึงมีความประสงค์ขอให้ศาลปกครองได้มีคำสั่งทุเลาการบังคับตามมติคณะรัฐมนตรีของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่กำหนดการอนุรักษ์ซากหอยขมไว้เพียง ๑๘ ไร่ จาก ๔๓ ไร่ ที่กำหนดไว้เดิมและทุเลาการบังคับตามประทานบัตร การดำเนินโครงการเหมืองลิกไนต์ แปลงเลขที่ ๒๔๓๔๙/๑๕๓๔๑ในส่วนของแหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์ไว้เป็นการชั่วคราว โดยให้ผู้ถูกฟ้องร้องคดีที่ ๔ ระงับการไถขุดทำลายแหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์ไว้เป็นการชั่วคราวก่อนศาลจะมีคำพิพากษา

.
.
.
.
.

คำพิพากษาให้เพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๗ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกถอนประทานบัตรเลขที่ ๒๔๓๔๙/๑๕๓๔๑ ในส่วนที่เป็นพื้นที่แหล่งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์จำนวนเนื้อที่ ๔๓ ไร่ โดยให้ดำเนินการแล้วเสร็จภายใน ๓๐ วัน และให้ผู้ถูกฟ้องร้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ควบคุมและสั่งการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามเงื่อนไขแนบท้ายประทานบัตรเลขที่ ๒๔๓๔๙/๑๕๓๔๑ โดยจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมกรณีแหล่งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์เพิ่มเติมเพื่อขอรับความเห็นชอบจากคณะผู้ชำนาญการ โดยกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ดำเนินการจัดทำสิ่งป้องกันมิให้เกิดการพังทลายของซากฟอสซิลอันเกิดจากการทำเหมืองถ่านหินลิกไนต์และภัยธรรมชาติ และให้ผู้ฟ้องร้องคดีที่ ๑ สั่งการให้กรมศิลปากรขึ้นทะเบียนแหล่งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์เป็นเขตโบราณสถาน โดยให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จ ภายใน ๑๘๐ วันนับแต่วันที่คดีถึงที่สุด คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก


นายวีระ แสงสมบูรณ์ ตุลาการเจ้าของสำนวน
ตุลาการศาลปกครองกลาง

นายสมชาย เอมโอช
ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองกลาง

นายอุดมศักดิ์ อังศุพิสิฐ
ตุลาการศาลปกครองกลาง

นางนฤมล ธรรมครองอาตม์
ตุลาการผู้แถลงคดี